К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством, т.е. управление - это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления.

Государственное управление представляет собой важнейший правовой институт, призванный осуществлять исполнительную власть . С организационно-функциональной точки зрения, государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Государственное управление - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства .

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающие вышеизложенные положения.

1. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и иных органов). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. Последние (например, областная Дума) осуществляют контроль за деятельностью своих образований, комитетов и комиссий, заслушивают отчет главы администрации, осуществляют подбор кадров для работы в аппарате этих органов.

в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительный органов государственной власти как на уровне РФ, так и ее субъектов. В административном праве, как правило, понятие государственного управления рассматривается в большей степени в узком понимании.

К государственному управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции публичного управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения.

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, управление транспортом, управление сельским хозяйством, управление строительством, управление внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством); разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование); в этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах; наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки:

1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти. Государственное управление - это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление)..

3. Масштабность и всеобщность государственного управления . Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы . Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление - это непрерывная, постоянная и планомерная исполнительно-ряспорядительная деятельность.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти . Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Законность (правомерность) государственного управления , т.е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации - горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

8. Государственное управление основывается на принципе организационности , т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора). Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т.е. самоорганизация) с внешним управлением, т.е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления.

9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера , т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, применение административных наказаний, мер предупреждения или пресечения).

Главные признаки государственного управления обусловливают множественность и разнонаправленность его целей. Цели государственного управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В зависимости от качества этого конечного результата определяются и цели управления. Основополагающая цель государственного управления - обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.

В теории рассматриваются социально-экономические, политические, обеспечительные и организационно-правовые цели.

С учетом намеченных целей определяются основные задачи государственного управления:

1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов.Вэтом случае речь идет о так называемом «обеспечительном», «созидающем», «положительном» управлении. Государство осуществляет управление организациями (публичными структурами), которые играют в жизни общества важную социально-культурную роль и выполняют общественно-полезные функции (например, управление в сфере оказания социальной помощи, управление в сфере здравоохранения и образования). Здесь не применяется государственное принуждение и не осуществляется юрисдикционная (принуждающая) функция .

2. Обеспечение общественного порядка и безопасности.Решение данной задачи направлено на защиту правопорядка, самого государства и граждан от угрожающей опасности: это, например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения, правил противопожарной безопасности, контроль за промышленной деятельностью, способной причинить вред людям и окружающей природной среде. Для решения этой задачи создаются специальные органы государственного управления, которые наделяются специальными полномочиями. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т.е. здесь имеет место «принуждающее» («правоохранительное») государственное управление.

3. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической икультурной жизни, и государственной поддержке некоторых предприятий и организаций. В данном случае речь идет об особой государственной поддержке некоторых отраслей экономики отдельных производств, развития предпринимательства, народных промыслов, о заботе о тех регионах страны, в которых сложилась сложная ситуация, а также о некоторых муниципальных образованиях; сюда относится поддержка конкретных областей науки, культуры и экономики, граждан, создание новых культурных учреждений (театров, библиотек). Типичными инструментами такого вида государственного управления являются план, субсидии, дотации, финансовая поддержка, реструктуризация просроченной задолженности.

4. Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения. Эта задача государственного управления выделяется особо, ибо от качественного функционирования механизма налогообложения, сбора налогов зависит благосостояние всего общества. Решение этой задачи направлено на укрепление финансовой основы государства. Поэтому органы государственного управления в данном случае могут применять не только регулирующие механизмы, но и меры государственного принуждения.

5. Создание кадрового потенциала управления (публичной службы, государственной службы – гражданской, правоохранительной и военной). Эта задача особенно важна потому, что именно государственные служащие практически выполняют функции государственного управления, имея для этого необходимые полномочия.

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т.е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов , т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления.

3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций.

4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.

5. Распорядительство , т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т.д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.

8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. Одним из видов контроля является надзор , осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

10. Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления.

Государственное управление многофункционально.Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управле­ния, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта» 1 . Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.

В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления 2 . Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный харак­тер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

1.прогнозирование;

2.планирование;

3.организацию;

4.регулирование;

5.руководство;

6.координацию;

7.контроль;

Прогнозирование - это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование - это предположительное определение степени вероятности на­ступления соответствующих последствий, результатов во време­ни и в пространстве 3 . Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать

Бачило И.Л. Функции органов управления. М„ 1976. С. 42.

2 См.: Афанасьев В.М. Указ. соч. С. 207; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 150-166; Драго Р. Указ. соч. С. 21; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Указ. соч. С. 135.

3 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 50.

пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач» 1 .

В Законе «О государственном прогнозировании и программах со­циально-экономического развития Республики Беларусь» 2 опреде­ляются основные цели разработки прогнозов, их временные рам­ки - долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представ­лений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Рес­публики Беларусь на соответствующий период с указанием ос­новных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер но обеспечению их достижения.

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

1.национальная стратегия устойчивого социально-экономи­ческого развития на 15 лет;

2.основные направления социально-экономического разви­тия на 10 лет.

Среднесрочные перспективы - это программы развития на 5 лет.

Краткосрочный период - это годовой прогноз социально- экономического развития. Такие государственные прогнозы раз­рабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяй­ственным комплексам и отраслям экономики, административно- территориальным единицам обеспечивается республиканскими орга­нами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.

В целях реализации указанного Закона Совет Министров Рес­публики Беларусь 20 августа 1998 г. утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Бе­ларусь 3 и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов со­циально-экономического развития Республики Беларусь на долго­срочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза соци­ально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г. 4 , а

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 33.

2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 20. Ст. 222.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 24. Ст. 629.

4 Там же. 2000. № 2. Ст. 51.

2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке програм­мы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы» 1 , в котором Министерству экономики совмест­но с другими органами поручено обеспечить разработку програм­мы социально-экономического развития Республики на указан­ный период.

Функция прогнозирования закреплена в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., напри­мер, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строитель­ства Республики Беларусь 2).

Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование - «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (эко­номических, социальных, оборонных и иных)» 3 . Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в облас­ти организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными го­сударственными органами и на различные сроки. Например, 28 но­ября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2001-2002 гг., а так­же основные целевые показатели прогноза социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготов­ки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Нацио­нальную программу развития экспорта на 2000-2005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь опре­делил программу-задание жилищного строительства на 2000 г.,

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 4. Ст. 102.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9268.

3 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 151.

11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Госу­дарственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 2000-2002 годы и на период до 2005 г. 1

Одним из важных планов в области финансовой деятельнос­ти государства является бюджет Республики, который разрабаты­вается Советом Министров и утверждается Национальным со­бранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления озна­чает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреж­дений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта фун­кция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).

Термин «организация» часто употребляется в качестве одно­го из признаков государственного управления, в функциональ­ном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов ши­рокого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 По­ложения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п п. 5.8, 5.11-5.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Бе-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 115, 5/9505; 5/9506; Собрание декретов, указов Президента и поста­новлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 48; № 6. Ст. 147; №4. Ст. 103; №5. Ст. 109.

ларусь 1). Организация как общая функция государственного управле­ния представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.

Регулирование - это действие, вид управленческой деятель­ности, заключающийся в установлении, изменении или прекра­щении тех или иных управленческих отношений. Оно направле­но на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, со­держащих правила поведения субъектов в сфере государственно­го управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые пола­гают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений 2 .

Такой функцией обладают те органы и должностные лица, ко­торые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Рес­публики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.

Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения те­кущих задач. Руководить - это значит подсказывать, давать сове­ты, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономи­ческого развития страны, 3 в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рас­сматриваемом направлении. Совет Министров Республики Бела-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 1, 5/7541; 2001. № 107, 5/9376.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.

русь постановлением от 30 декабря 1999г. «О первоочередных ме­рах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприя­тий, способствующих выполнению поставленной задачи 1 .

Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением 2 . Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждения­ми, иными юридическими лицами (далее - организации), подчи­ненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями 3 . Разуме­ется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же вре­мя правильно, что Министерство юстиции руководит деятель­ностью Научно-исследовательского института проблем кримино­логии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положе­ния о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функ­ции государственного управления 4 .

Названную функцию осуществляют все органы государствен­ного управления и должностные лица.

Некоторые органы государственного управления могут осу­ществлять особый вид руководства - методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей ком-

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 12.

2 См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и пра­во. С. 142.

3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9269.

4 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. С. 48.

петенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь 1). Министерство юстиции Республики Бе­ларусь осуществляет общее и методическое руководство адвока­турой, деятельностью отделов записи актов гражданского состоя­ния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет ме­тодическое руководство бюджетно-финансовой сферой в респуб­лике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Бе­ларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь 2).

Координация - это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, на­правленных на выполнение какой-то единой задачи.

Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Со­вет Министров Республики Беларусь координирует работу под­чиненных ему республиканских органов государственного управ­ления (первое направление) (см. ст. 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах»), координирует инвести­ционную деятельность с учетом приоритетных направлений со­циально-экономического развития государства (второе направле­ние (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распоряди­тельные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управле­нии и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации 3 . Ко­ординация возможна и по вертикали - так называемая «суборди­национная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и. Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министер-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279.

2 Там же. № 105, 5/9328.

3 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 85.

стве образования Республики Беларусь). Министерство жилищ­но-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственнос­ти (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммуналь­ного хозяйства Республики Беларусь 1).

Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство куль­туры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует дея­тельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, на­родного творчества путем использования своих прав, экономи­ческих стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культу­ры Республики Беларусь 2).

Координация может проводиться и специально созданны­ми органами. Вероятно, такую координацию следует рассмат­ривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим указом образовал спе­циальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать дея­тельность органов Комитета государственного контроля, Нацио­нального банка, иных государственных органов, уполномочен­ных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организаций 3 . Кабинет Министров Республики Бе­ларусь от 4 сентября 1996 г. образовал Координационный совет по вопросам национальных меньшинств при Кабинете Минис­тров 4 .

Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах,

1.качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданны-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 103, 5/9278.

2 Там же. № 103, 5/9282.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства

Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945.

4 Там же. 1996. № 25. Ст. 664

ми)параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осущес­твлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтроль­ных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие по­правки, исправления в ранее принятые решения.

Термин «контроль» происходит от французского слова «controle » и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.

По результатам контроля обычно принимаются определен­ные решения органами, проводившими его, или иными на то упол­номоченными органами. В этой связи могут осуществляться функ­ции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде слу­чаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контро­ля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Рес­публики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специаль­ными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осу­ществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов но присуждению ученых степеней и при­своению ученых званий, созданных при (в) организациях неза­висимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфе­ре образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образова­ния Республики Беларусь), Министерство финансов Республи­ки Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением фи­нансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве фи­нансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля 1 .

С контролем тесно связана функция учета.

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 898.

Учет - это фиксация путем подсчета наличия в количествен­ной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.

Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Бела­русь существует Министерство статистики и анализа, которое при­звано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, соци­альной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Минис­терстве статистики и анализа 1).

Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их кон­кретном воплощении. Особенности тех или иных органов госу­дарственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государ­ственную политику в области культуры, искусства, кинематогра­фии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении со­хранения национального культурного наследия, содействует раз­витию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Ми­нистерство информации Республики Беларусь осуществляет го­сударственное регулирование в области распространения инфор­мации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь 2), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Рес­публики Беларусь" 3).

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 2 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 3 страница

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ

НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТУЛЬСКИЙ ФИЛИАЛ

КУРСОВАЯ РАБОТА

по учебной дисциплине «ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

на тему: «Функц ии государственного управления»

Выполнила: студент 3 курса, группы 49

факультета: «Государственное и муниципальное управление»

Моцная О.А.

Проверил: к.т.н. доцент Югфельд А.С.

Введение

Заключение

Список литературы

Введение

Управление обозначает руководство чем-либо или кем-либо. Оно осуществляется в целях обеспечения и функционирования организации необходимого режима, а также для достижения задач, стоящих перед системой. Под государственным управлением понимается управление делами и органами государства.

Субъектами государственного управления служат органы государственной власти и иные государственные органы, а также должностные лица, наделенные руководящими полномочиями. Эффективно управлять государством недопустимо, без включения в процесс управления органов местного самоуправления, которые в соответствии с положениями Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.

Управление характеризуется внутренней целостностью и предполагает наличие субъекта - управляющего и объекта управления - управляемых.

Государственное управление - это организующее воздействие всего государственного аппарата на предельно обширный спектр общественных отношений всеми возможными для государства способами.

Под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы.

Одним из значимых принципов государственного управления считается принцип законности. Данный принцип зафиксирован в ст. 15 Конституции РФ и его сущность заключается в строгом и неуклонном соблюдении законов и иных нормативных актов всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами. Государство обеспечивает гарантии соблюдения законности (политические, правовые, организационные). Тем не менее гарантии не всегда способны сами по себе обеспечить тот или иной закон. Закон только тогда живёт, когда он выполняется. С этой целью государство и создает специальные органы, которые наблюдают за точностью исполнения законов. Данный процесс именуется функцией контроля.

Функция контроля в государственном управлении заключается в анализе и соотношении должного и фактического состояния той или иной системы, а также в выявлении причин, вызывавших их отклонение. На сегодняшний день наша страна испытывает период реформ политической системы, которые призывают нового подхода к государственному и муниципальному управлению.

Актуальность выбранной темы состоит в модернизации государственного управления, направленного на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению.

Цель курсовой работы - рассмотреть сущность функций государственного управления.

Для достижения установленной цели, поставим необходимые задачи:

Определить сущность государственного управления;

Изложить функции государственного управления;

Разобрать теоретические аспекты контроля, как функции государственного управления;

Рассмотреть функцию контроля в государственном управлении России.

Объектом исследования является государственное управление.

Предметом исследования - функции государственного управления.

1. Государственное управление и его функции

1.1 Сущность государственного управления

государственный управление контроль

Главное достояние России - это талант и трудолюбие еe многонационального народа, а главная функция государства - создание условий для развития личности и реализации способностей каждого россиянина, соблюдения его прав, повышения уровня благосостояния, обеспечения высокого уровня социальной защиты

Прежде чем разговаривать о государственном управлении, необходимо выявить сущность самого понятия «управление». Управление обладает исключительной сложностью, поскольку в его орбиту втянуты миллионы людей с их интересами и потребностями, целями и поступками. От управления зависит состояние общества и благополучие каждого человека, и само управление представляет собой сложную систему взаимосвязанных, взаимодействующих между собой элементов (внутри системы) и отображает многообразие взаимосвязей управляющей системы с обществом.

Сущность управления открывается через понятие «воздействие», так как основной признак управления - это активное влияние на общественные отношения, на сознание и поведение людей. В широком смысле, можно отметить, что управляющий субъект путем воздействия на управляемый объект старается внести в него определенные изменения, преобразования, предоставить новое направление его развитию. Без управляющего воздействия нет самого управления.

Управление является целенаправленным и постоянным процессом воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта обозначают различные явления и процессы: человек, социальная общность, общество в целом, общественные процессы.

Государственно-политическое управление - деятельность институтов политической власти трех уровней:

1) федерального;

2) субъектов РФ;

3) местного самоуправления.

Субъектами политической власти считается Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей) и представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации.

Государственно-административное управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого почти реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц. Объектом представляют государственный сектор экономики; инфраструктура (к примеру, федеральные дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера социальных услуг; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государственные учреждения образования, здравоохранения; армия, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и другие структуры, чья деятельность финансируется из средств федерального субъекта и местных бюджетов.

Понятие государственного управления содержит в себя главные организационно-правовые категории, которые изъявляются в управленческих отношениях:

а) государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

б) субъектом государственного управления является государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Определенным субъектом государственного управления считается соответствующий орган, должностное лицо государства;

в) объект государственного управления - это коллективные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному регулированию.

Определение государственного управления включает указание на его основное содержание - целенаправленное утилитарное воздействие государства на общественные отношения, цель которого - упорядочение, организация надлежащей системы и оказание на нее подчиняющегося влияния, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Нужно заметить, что такое влияние обеспечивается именно силой государства, то есть властным характером применяемых в процессе управления методов и средств. С точки зрения собственного направления государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Следовательно, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества посредством согласования различных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и гарантирует осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Суть государственного управления открывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из политических, экономических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает объекты, границы, формы и методы управления.

Отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, соединенных единством объекта управления (управление промышленностью, строительством, транспортом, сельским хозяйством, внутренними и внешними делами, финансами, связью, образованием, здравоохранением, обороной, железными дорогами, лесным хозяйством).

Область государственного управления - это классифицированные по признаку главного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально-культурной и административно-политической областях).

Сфера государственного управления - это совокупность организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (скажем, стандартизация, сертификация, планирование).

Орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно выполняет функции государственного управления в поставленных законодательными и иными нормативными правовыми актами, наделен соответствующей компетенцией, содержит определенную структуру и управленческий персонал.

1.2 Функции государственного управления

Рассматривая непосредственно понятие «функции управления», необходимо заметить, что в науке управления нет единого понятия функций, то есть направлений деятельности. Функция содержит многозначное значение и обширную сферу употребления.

Функция (лат. «functio») - это исполнение, направление, обязанность, круг деятельности, роль, соответствие. Данное понятие применяется во всех областях знаний. В социально- экономических системах понятие «функция» также применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам деятельности. Функции играют главную роль и занимают важное место в системе управления.

Функции управления в общем виде можно характеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, реализовываемые для достижения поставленной цели.

Управление выполняет следующие основные функции:

1. проводит правовую, антикоррупционную и лингвостилистическую экспертизу проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Думы;

2. правовое, информационно-правовое обеспечение законодательной, правоприменительной и хозяйственной деятельности Думы;

3. оказывает в рамках своей компетенции содействие депутатам Думы в реализации их полномочий;

4. взаимодействует в решении возложенных на него задач с другими структурными подразделениями аппарата Думы, органами Думы, с соответствующими органами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации, органами юстиции и прокуратуры, судебными органами, исполнительными органами государственной власти определенной области и органами местного самоуправления муниципальных образований;

5. исполняет другие полномочия в соответствии с Положением об Управлении и по поручению Председателя Думы.

К главным функциям государственного управления относятся:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, это сбор, получение, обработка, анализ информации, нужной для осуществления государственной деятельности. Под информацией в данном случае подразумевается комплекс сведений о системе управления, совершающихся в ней изменениях, формах соприкосновения управленческой системы с внешним миром, внутриорганизационных и внешних управленческих связях. Достоверность информации, логичность и эффективность информационных процессов -- это значимые условия оптимального информационного обеспечения системы управления, в прямую зависимость от которых попадают дальнейшие действия органов власти и исполнение ими основных функций.

2. Прогнозирование и моделирование формирования системы государственного управления, системы и структуры государственных органов.

Прогнозирование - предсказание перемен в развитии и результатах каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - это важный инструмент в деле принятия основных управленческих решений, без него нереально установить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов. Прогнозирование, как и информационное обеспечение, считается важным обстоятельством эффективного выполнения многих функций государства и государственного управления.

Моделирование - это основание системы управления, назначенной для спланированного управления, решения задач и достижения установленных целей.

3. Планирование - это объяснение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития процессов в системе государственного управления и, в частности, осуществлении государственных функций (экономических, социально-культурных), последней целью которых появляется обеспечение соответствующего функционирования органов государственного управления.

4. Организация - это развитие системы государственного управления на основе определенных принципов и подходов, установление структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в тесном смысле -- это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность содержит действия и решения, последней целью которых является обеспечение должного функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство, то есть оперативная разборка управленческих отношений, образующихся по поводу исполнения полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима надлежащей государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле -- это предоставление текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов.

7. Координация - это согласование деятельности разных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Функция координации зачастую применяется вместе с функцией контроля. Применение координационных механизмов формирует условия для успешного достижения целей и решения задач государственного управления всеми участниками управленческих отношений, завлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации свойственны любому органу государственного управления, так как руководители этих органов и их структурных подразделений стабильно выполняют согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов.

8. Учет - это фиксация информации, показанной в количественной форме о движении материальных ресурсов государственного управления, о итогах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, содержащих существенное значение для государственного управления в целом; это установление в количественном выражении всех факторов, воздействующих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предначертан для определения конкретного количества каких-либо предметов, документов, фактов; в систему учета, обычно, входят органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в должной области.

9. Регулирование - применение методов и способов управления в процессе функционирования системы государственного управления и ее организации. Регулирование -- это введение общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

В настоящее время с учетом постоянных реформ в государственном устройстве страны функция государственного регулирования становится преобладающей и первостепенной. Государственное регулирование- закрепление в законодательных и нормативно-правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, выполняемой органами исполнительной власти.

10. Контроль - это определение соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, исследование и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; определение соотношения, намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль также содействует выявлению ошибок в управлении. Контроль является последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля приходится надзор, исполняемый, как правило, только для установления соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

Государственный контроль представляет собой функцию, тесно связанную не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием.

Контроль подразделяется на вневедомственный и ведомственный виды.

К первому виду, можно отнести, контроль финансово-кредитных и налоговых органов, контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противопожарных правил и т.д. Свойственным для этой разновидности контроля является то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации. Его предметами могут быть как государственные, так и негосударственные организации, а также физические лица. Образцами его являются санитарно-эпидемиологический контроль и надзор; государственный контроль в области высшего образования, контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т.д.

Виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конкретные формы обусловливаться особенностями основной деятельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте работают подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения, на морском - безопасности мореплавания, в атомной промышленности - атом надзор за ядерной безопасностью и т. д.

Специфика вневедомственного и ведомственного контроля в том, что он не может вмешиваться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его субъекты наделены определенными административными полномочиями. В задачи государственного контроля не входит проверка производственно-хозяйственной, финансовой деятельности с точки зрения ее эффективности и т.д. Такой контроль организован либо в виде самостоятельных в организационном и юридическом отношениях (Государственная налоговая служба) или в составе других органов государственного управления (Государственный ветеринарный надзор Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации).

Принципы государственного контроля владеют универсальным характером и распространяются на всю систему государственных органов и, стало быть, являются общими принципами государственного контроля.

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эффективность осуществления народом своей власти через названные органы решающим образом зависит от уровня государственного контроля. При этом данный контроль в соответствии с Конституцией в любом случае остается государственным, так, как и органы государственной власти, и органы местного самоуправления выступают формой единой государственной власти.

2. Контроль - функция государственного управления

2.1 Контроль как функция государственного управления

Контроль является важным объектом содержания государственного управления. В современных условиях проблемы государственного контроля получают важную теоретическую и практическую значимость. Система государственного и общественного контроля, включающая сферы производства, финансовой, социальной и политической жизни общества, значительно изменилась за последние годы.

Государственный контроль является отдельной формой власти. В подтверждение этому обусловливаться два основных критерия выделения контроля в самостоятельную власть: универсальность контрольной функции государственной власти и наличие органов, для которых контрольная функция есть основной, главенствующей.

Контроль, по мнению ряда ученых, включает в себя три обязательных элемента:

Проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

Проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

Принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно - дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).

Итак, государственный контроль приобретает форму государственной власти, обеспечивающую проверку выполнения законов и иных нормативных актов органами государства с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил.

Функция контроля в государственном управлении заключается в анализе и соотнесении фактического состояния той или иной системы с требованиями, стоящими перед ней, отклонениями в исполнении и раскрытии причин этих отклонений.

Контроль не существует в изолированном виде, -- не должно быть контроля ради контроля. Контроль направлен на конкретный результат и пути достижения этого результата.

Контроль в государственном управлении тесно связан с другими функциями управления. Контроль гарантирует конкретность управления и исполнение его в соответствии с принятыми решениями. Обладая информацией о правомерности или неправомерности деятельности органа или должностного лица, необходимо привести рычаги управления в соответствие со сложившимися условиями, и предупредить нежелательные последствия. Контроль приносит возможность корректировать управленческую деятельность, а также предугадывать перспективы дальнейшего развития для достижения конкретного результата.

Выделяют основные принципы контроля:

Объективность;

Действенность;

Гласность;

Систематичность;

Регулярность.

Принцип объективности контроля предполагает анализ реальных фактов и всесторонность их рассмотрения. Контрольная деятельность обязана основываться на действительности, реальности, конкретности фактов. Федеральный закон от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» требует проводить анализ содержания поступающих обращений, принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Объективность контроля изливается из точного изучения фактов и документов, заслушивания пояснений, проведения необходимых подсчетов, анализов, сопоставлений, обнаружения причин нарушений, ошибок.

И только обобщение всех полученных таким образом данных и приводит к правильным, обоснованным выводам. Все это дает возможность найти правильное решение при устранении нарушений или предотвратить нежелательные последствия.

Эффективность контроля заключается в реальных последствиях выявления нарушений действующего законодательства, принятых норм и правил. На него возложена обязанность не только раскрыть допущенные нарушения, но и глубоко их проанализировать, выработать выводы о возможных последствиях, пустить в ход государственный механизм защиты. Предназначение контроля заключается в предупреждении неправомерной деятельности органов управления и должностных лиц. Принцип действенности контроля положен в основу реагирования органов контроля путем применения соответствующих мер самостоятельно или передачи результатов и выводов уполномоченным органам для принятия решений.

Принцип гласности по своему влиянию и результативности в деятельности органов контроля имеет важное место. Освещение направлений деятельности органов государственного управления, создание государственных программ и их исполнение, соответствие существующей правовой базы реальным отношениям, складывающимся в сфере управления, создание государственных программ и их исполнение - обращены на эффективность управления. Контроль за положением дел в различных отраслях управления и правдивая информация о таком положении, выявление нарушений, некомпетентности, вынуждают правительство, органы исполнительной власти искать пути выхода и использовать радикальные меры. Принцип гласности контроля предполагает не только выявление недостатков и обязательное наказание, но и постановку актуальных проблем, подготовку общественного мнения, обсуждение проектов управленческих решений.

Принцип систематичности, регулярности необходимо придерживаться при осуществлении контроля. Это вносит определенный порядок и дисциплину в работу как того, кого контролируют, так и того, кто осуществляет этот контроль. Кроме того, систематический контроль приносит возможность лучше ориентироваться в конкретной отрасли управления и постоянно анализировать состояние дел, а также раскрыть недостатки в управленческой деятельности, найти резервы или предотвратить непредвиденные последствия. Принцип регулярности контроля стимулирует саму контрольную деятельность к повышению эффективности и позитивного влияния на достижение результата.

Основывая сильное дееспособное государство, не надо забывать о его основном предназначении - верно защищать интересы и права человека. Для этого необходимо выработать соответствующий механизм, который бы организовывал условия реализации, способы защиты этих прав и способствовал бы их дальнейшему осуществлению. Одной из гарантий такого служения интересам человека в сфере управления и обязан нести контроль.

2.2 Государственный контроль в Российской Федерации

Государственный контроль - деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью определения его отклонений от заданных параметров.

Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует развитие общества при сохранении его стабильности.

Сущность государственного контроля заключается в следующем:

Наблюдение за функционированием подконтрольного объекта,

Получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;

Сопоставление деятельности подконтрольного объекта с точки зрения, как законности, так и целесообразности;

Принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;

Раскрытие причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;

Применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);

Объединение наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

В зависимости от объема и содержания, государственный контроль разделяется на:

Общий - охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта;

Специальный - осуществляется по какому - либо конкретному направлению деятельности, какому - либо конкретному вопросу - финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.

В зависимости от направленности и организационно-правовых форм государственный контроль распределяется на:

Внешний - исполняется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу;

Внутренний - реализовывается в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа.

В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может быть:

Предварительным;

Текущим;

Последующим.

В зависимости от временного режима контрольной деятельности:

Постоянным (систематическим);

Временным (периодическим).

В зависимости от субъекта деятельности имеется контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.

Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным.

Поручения Президента содержатся в указах и распоряжениях, а также директивах главы государства или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Поручения Президента Российской Федерации могут оформляться в виде перечней поручений. В поручении и перечне поручений должны быть указаны фамилия (фамилии) и инициалы должностного лица (должностных лиц), которому (которым) дано поручение, а также срок, необходимый для его надлежащего исполнения.

Срок исполнения поручения. Срок, необходимый для надлежащего исполнения поручения (указания) Президента, по истечении которого исполнитель поручения представляет Президенту доклад, где должны быть отражены конкретные результаты исполнения поручения (указания). Если поручение (указание) дано нескольким исполнителям, то доклад о его исполнении обязан своевременно представить исполнитель, указанный в нём первым. Контроль за исполнением поручений и указаний Президента осуществляет Администрация Президента.

Изменение срока исполнения поручения. Если в ходе исполнения поручения или указания Президента возникли обстоятельства, препятствующие его надлежащему исполнению в установленный срок, исполнитель представляет доклад с указанием причин, препятствующих его своевременному исполнению, конкретных мер, принимаемых для обеспечения его исполнения, и предложений о продлении срока исполнения. Решение о корректировке либо о продлении срока исполнения поручения или указания Президента принимает Президент, либо Руководитель Администрации Президента, либо помощник Президента - начальник Контрольного управления.

Снятие поручения с контроля. Решение о снятии с контроля поручения или указания Президента принимает Президент, либо Руководитель Администрации Президента, либо помощник Президента - начальник Контрольного управления после проверки исполнения поручения (указания).

Президент РФ:

Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

Назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;

Имеет право приостанавливать: постановления и распоряжения Правительства РФ, действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ;

Назначает на должность и освобождает от должности: полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, высшее командование Вооруженными Силами РФ;

Осуществляет иные контрольные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, и Председатель Совета Безопасности РФ.

Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе - должностное лицо, представляющее Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, вправе:

Запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах федерального округа;

Направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе (п. 7 Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»).

Контроль в сфере государственного управления осуществляют Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.

К контрольным полномочиям Совета Федерации Федерального Собрания РФ относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует свое право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.

Контрольные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Задачами Счетной палаты являются:

1. организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2. аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3. определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

4.анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

5. развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;

6. оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;

7.определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

8. контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;

9. обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти контроль осуществляют:

Межотраслевой;

Отраслевой.

Общий контроль органов исполнительной власти содержит контроль за исполнением и соблюдением Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности. Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.

Межотраслевой контроль органов исполнительной власти реализовывается в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.

Отраслевой контроль органов исполнительной власти исполняется органами как отраслевой, так и исполнительной власти по определенным вопросам внутриведомственного характера. Между субъектами и объектами этого контроля имеется организационная подчиненность.

Заключение

В результате исследования данной темы можно сделать следующие выводы.

Государство, как универсальная организация общества и субъект управления, оказывает интересы всех граждан. Его сущность открывается и реализуется во взаимодействии с обществом.

Государственное управление - это исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая с использованием метода власти и подчинения.

Управление осуществляется в следующих формах деятельности:

Законодательная деятельность, исполняемая представительными органами государственной власти;

Исполнительная деятельность - органы исполнительной власти;

Правосудие, исполняемое системой судебной власти.

Все эти формы деятельности обращены на осуществление единых целей и задач государства.

К общим функциям управления относятся:

1. информационное обеспечение деятельности государственных органов (сбор и обработка (анализ) социальной информации);

2. прогнозирование и моделирование (научное предвидение изменений в развитии каких- либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки);

3. планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей);

4. организация (развитие системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров);

5. распорядительство (определение режима деятельности по достижению целей и задач управления)

6. руководство (регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний);

7. координация (взаимодействие, осуществляемое для достижения общих целей управления);

8. учет (соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию).

9. Регулирование (определение общеобязательных требований и процедур);

10. Контроль (установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню).

Сущность функций в государственном управлении заключается в анализе и соотнесении фактического состояния той или иной системы с требованиями, стоящими перед ней, отклонениями в исполнении и раскрытии причин этих отклонений.

В настоящее время в России продолжается процесс поиска и становления эффективной системы государственного управления, построения организационной структуры системы органов и их деятельности.

Список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ 1993г.М;2003.

2. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1"О прокуратуре Российской Федерации".

4. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Литература

5. Бахрах Д. М.Административное право: Учебник для вузов. -- М.: Норма, 2007. -- 816 с.

6.Большой юридический словарь. - М.: ЭКСМО, 2007.

7. Братановский С.Н. Административное право.М-ЮНИТИ-ДАНА,2014.

8. Галузо В.Н Система органов государственной власти России: учебное пособие: Юнити-Дана, 2013 г.

9. Глазунова Н. И. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: ЮРАЙТ - ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ, 2010.

10. Затонский В.А. Эффективная государственность / Под ред. А.В. Малько.- М.: Система государственного и муниципального управления: учебное пособие / Романов, В.Н., Кузнецов В.В. Ульяновск: УлГТУ, 2008. Юристъ,2011.-С.67.

11. Кивалов С.В. Административное право Украины: Учебник X.: «Одиссей», 2004.-- 880 с.

12. Лапина М. А. Административное право / Учебный курс (учебно-методический комплекс). М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2009.

13. Макарейко Н. Административное право. Конспект лекций. 11. Наумов С.Ю. Система государственного управления. Форум-Москва.2008.

14. Мухаев Р.В. Система государственного и муниципального управления: учебник.- Юнити-Дана, 2010 г.

15. Наумов С. Ю. Система государственного управления. Профессиональное образование.МОСКВА,2008 г.

16. Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник: Юнити-Дана, 2010 г.

17.Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. -- М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-- ИНФРА М), 2002. -- 728 с.

18 .Стахов А.И. Административная ответственность. Учебное пособие для вузов.-М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2004 г.

19. Томазова О. Государственный контроль в РФ. - Журнал НСБ «Хранитель», 2009.

20.Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. -- М.:Юристъ,2003.-320с.

Интернет ресурсы

21.www.duma.qov.ru

22. www.mosoblduma.ru

23. www.council.gov.ru

24. www.government.ru

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Понятие государственного контроля. Соотношение правовых терминов "контроль", "надзор", "анализ", "мониторинг". Нормативная база. Основные стадии, функции, принципы, средства государственного контроля. Субъектная классификация государственного контроля.

курсовая работа , добавлен 17.03.2008


Сущность и нормативное регулирование государственного управления; его институты, формы и принципы. Рассмотрение Конституции Российской Федерации как правовой основы законодательства страны. Основы деятельности, функции и полномочия Правительства РФ.

курсовая работа , добавлен 12.04.2011


Сущность понятия государственного управления и контроля. Система и структура органов государственной власти. Ресурсное обеспечение государственного управления и контроля. Роль нормативно-правовых документов в развитии государственной системы управления.

контрольная работа , добавлен 15.11.2013


Общественные функции государства как субъекта управления. Общественная обусловленность государственного управления и основные функции государства в каждой из управляемых сфер. Задачи, функции комитета государственного контроля и системы прокуратуры в РБ.

контрольная работа , добавлен 20.01.2010


Место и роль контроля в системе управления. Основные подходы к осуществлению контроля. Финансовый, административный и служебный контроль в системе государственного управления. Полномочия и ответственность подразделений и работников аппарата управления.

курсовая работа , добавлен 23.10.2012


Понятие и виды органов государственного контроля - одной из форм осуществления государственной власти, обеспечивающей соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. Контрольные функции Президента и Национального собрания.

курсовая работа , добавлен 23.02.2016


Анализ контрольной деятельности государства. Сущность и классификация видов государственного контроля. Механизм осуществления контроля Президента РФ. Особенности контроля органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

контрольная работа , добавлен 07.11.2012


Понятие государственного управления и политической деятельности. Основные приоритеты политики. Полномочия Президента Республики Беларусь, его основные задачи и функции в сфере государственного управления. Формы работы Президента Республики Беларусь.

курсовая работа , добавлен 29.03.2014


Понятие и основные признаки государственного органа. Система органов государственной власти. Роль Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации. Компетенция и акты Президента Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 21.07.2011


Признаки, функции и особенности исполнительной власти. Система органов государственного управления Российской Федерации, их законодательное положение и администрaтивно-прaвовой стaтус. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.

4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством , городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

Теория управления и теория административного права

Прежде чем определить понятие государственного управления , целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих , должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функции—структура—процесс—принципы.

Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—решения—действия—результаты.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

1. целей и задач государственного управления;
2. соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
3. взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом , правительством , судами ;
4. организации государственного управления и его системы;
5. роли и назначения человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

1. персонал управления (публичная служба);
2. руководство и взаимодействие в управлении;
3. организация, планирование ;
4. информация и информационные технологии;
5. законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы ; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика ; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности , полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты , например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ , Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ .

В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества , все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.

Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

Понятие государственного управления

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации ; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законности , т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров .

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами , прокуратурой , создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие , осуществление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний , применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Виды государственного управления

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений . Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы , увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры . К ним относятся, например, договоры купли-продажи , которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями , договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики , транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы , строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления , определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления , подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта ; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование , налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий , коммерческих и некоммерческих организаций . Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги , сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

Государственного механизма . Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления . Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата , которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть , выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

В России создана многоступенчатая система политического управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте. Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России должны функционировать независимо. Каковы критерии их разграничения?

Соотнесение государственного и муниципального управления

Прежде чем исследовать функции государственного и муниципального управления, рассмотрим то, каким образом соотносятся два рассматриваемых понятия. С чем связана в принципе необходимость их разграничения?

Есть мнение, что государственное и муниципальное управление следует рассматривать в разных контекстах в силу того, что в Конституции РФ закреплены положения, по которым и то и другое должны быть разделены. То есть, исходя из логики основного закона России, государственное и муниципальное управление - две самостоятельные системы реализации политической власти. Но каковы фактические критерии их разграничения?

Таковым может быть прежде всего механизм формирования властных органов. Если говорить о муниципальных органах управления - тех, что функционируют в городах и районах РФ, то соответствующие должности в них занимают люди, определяемые исходя из волеизъявления граждан соответствующих населенных пунктов. Мэр города или председатель горсовета не может быть назначен президентом РФ. В свою очередь, государственные органы власти вполне могут формироваться при непосредственном участии федеральных структур. Так, долгое время главы российских регионов назначались президентом РФ.

Другой критерий, предопределяющий разграничение таких понятий, как муниципальное и государственное управление - задачи и функции соответствующих структур власти. В первом случае речь идет об эффективном управлении локальными экономическими и политическими процессами. Работа муниципальных органов власти в конкретном городе не предполагает непосредственного влияния на соответствующие активности в других населенных пунктах, даже соседствующих.

В свою очередь, функции государства и государственного управления гораздо шире. Они предполагают решение задач национального масштаба, в ряде случаев выходящих и на международный уровень. Решения, принимаемые на уровне государственного управления, как правило, влияют на все локальные административно-политические единицы. Можно отметить, что в системе организации власти в РФ функции государства и государственного управления распределены на 2 уровня - федеральный и региональный. Часть полномочий политического центра отдается, таким образом, в субъекты РФ. Основной мотив здесь - лучшая приспособленность региональных властей к решению задач на конкретных территориях, знание ими локальных факторов, влияющих на успешность достижения поставленных целей.

Некоторые функции государственного и муниципального управления могут совпадать. Прежде всего - в обоих случаях - перед властями ставится ключевая социальная задача, заключающаяся в обеспечении стабильного развития государства, высокого уровня жизни граждан, осуществлении хозяйственной модернизации. Общие функции государственного и муниципального управления - это эффективный сбор налогов, а также грамотное распределение бюджетных средств.

Таким образом, два описываемых механизма реализации политической власти могут рассматриваться как в единых контекстах, так и при условии раздельного распределения функций.

Подчинено ли муниципальное управление государственному?

Данный вопрос вызывает дискуссии в среде юристов и экспертов. С одной стороны, понятие и функции государственного управления, исходя из положений Конституции РФ, следует рассматривать отдельно от соответствующих характеристик муниципальных механизмов. Любой закон, который бы обязывал, условно говоря, мэра города подчиняться непосредственно президенту РФ, мог бы рассматриваться как противоречащий Конституции России.

Вместе с тем функции государственного управления в части бюджетной политики, реализации федеральных программ часто предполагают как раз таки подотчетность муниципалитетов госструктурам. Если на уровень локального бюджета были переведены некие денежные средства из государственных резервов, то они должны быть израсходованы целевым образом. Аналогично федеральные программы должны эффективно реализовываться на муниципальном уровне.

Таким образом, понятие и функции государственного управления в РФ могут, с одной стороны, не предполагать никакой подчиненной роли муниципалитетов, с другой - на практике коммуникации между органами власти на различном уровне могут характеризоваться подотчетностью локальных структур федеральным (либо региональным, которые также входят в систему государственной власти). В свою очередь, органы власти субъектов РФ - министерства, территориальные представительства агентств и служб полностью подотчетны политическому центру. Вместе с тем регионы могут характеризоваться большей, чем муниципалитеты, бюджетной самостоятельностью относительно федеральных финансовых ресурсов.

Выраженная субординация при соотнесении полномочий государственных и муниципальных структур власти наблюдается в сфере правового регулирования. Локальные законы должны полностью соответствовать тем, что принимаются политическим центром. Городской парламент не может выпустить акт, который бы противоречил положениям региональных либо федеральных источников.

Структура государственного и муниципального управления

Для начала рассмотрим основные элементы структуры, что формируют институт государственного и муниципального управления в России. Таковыми можно считать: субъект, объект, а также содержание. Какова специфика первого элемента?

Субъектом государственного (муниципального) управления принято считать некий орган власти: мэрию, городской совет, парламент, региональную либо федеральную структуру власти. Они могут действовать в пределах своих полномочий, которые закреплены в различных источниках права.

Объектами государственного либо муниципального управления можно считать социальные отношения между гражданами, организациями и органами власти - федеральными, региональными, муниципальными. Соответствующие правоотношения регулируются посредством издания законов и норм, также распределенных по трем указанным уровням. Данные источники права должны носить публичный характер.

Функции государственного управления либо соответствующие характеристики муниципальных политических механизмов должны определяться самими гражданами в ходе демократических процедур, либо компетентными субъектами, которым люди делегируют право осуществлять необходимые активности.

Содержание управления на уровне государства и муниципалитетов

Рассмотрим специфику содержания рассматриваемых разновидностей политических механизмов. На что стоит обратить внимание в первую очередь?

Содержание соответствующих активностей во многом определяют отдельные функции государственного управления. Такие как, например, контроль над исполнением бюджета. В этом случае содержание государственного управления будет включать процедуры формирования целей и решения задач, связанных с оптимизацией сбора налогов или повышения эффективности распределения финансовых ресурсов.

Демократические механизмы в государственном и муниципальном управлении

Итак, функции государственного управления РФ могут быть выполнены только при условии легитимного формирования соответствующих органов власти. В Конституции России и иных ключевых правовых актах ведущая роль в данных активностях отведена гражданам. Именно их волеизъявление - определяющий фактор в формировании государственных и муниципальных органов власти, в назначении на соответствующие должности определенных лиц.

Что касается локальных политических структур, то демократические процедуры, что предусмотрены российским законодательством, в данном случае могут быть реализованы посредством двух основных механизмов. Во-первых, это прямые выборы исполнительных органов муниципальной власти. Таковым чаще всего является администрация города или мэрия. В рамках прямого механизма граждане сами решают, кто будет мэром. Во-вторых, это назначение главы администрации города парламентскими структурами соответствующего населенного пункта. В свою очередь, депутаты локального законодательного собрания в этом случае должны избираться гражданами. В-третьих, обе ветви власти в городе - исполнительная и законодательная, могут формироваться при непосредственном участии граждан.

Выбор конкретного механизма зависит от особенностей культуры политического участия в том или ином населенном пункте, от специфики распределения полномочий между мэрией и парламентом в конкретном городе.

Функции государственного управления, как мы отметили в начале статьи, как правило, гораздо шире, чем в случае с соответствующими характеристиками муниципальных политических механизмов. Поэтому предполагается весьма активное участие граждан в формировании ветвей власти на уровне региона или политического центра. В первом случае жители конкретного субъекта РФ могут выбирать как главу региона, так и депутатов парламента. Если речь идет о политическом центре - граждане выбирают президента, возглавляющего исполнительную ветвь власти, а также формируют состав одной из палат Федерального Собрания - Госдумы.

Законодательные и исполнительные органы на различных уровнях

Мы изучили то, как формируются органы государственной и муниципальной власти в России. Мы выявили, что в обоих случаях речь идет о создании как законодательных, так и исполнительных структур. Но будут ли различаться функции между таковыми, если сопоставлять соответствующие политические институты на разных уровнях власти? Насколько схожи функции исполнительных органов государственного управления с таковыми, что характеризуют муниципальные структуры?

Если речь идет о федеральных и региональных структурах, то главная их задача - обеспечивать эффективное применение положений источников права, принятых на законодательном уровне политическим центром и парламентами субъектов РФ соответственно. В свою очередь, муниципальные органы исполнительной власти должны внедрять в практику законы, утвержденные местными законодательными структурами - например, городскими советами. Таким образом, сферы и функции государственного управления и муниципального в части соотнесения законодательных и исполнительных органов в целом очень схожи. Основное различие между ними - в уровнях источников права. Муниципальные исполнительные органы обеспечивают реализацию только локальных законов и норм. Региональные и федеральные - тех источников права, что приняты парламентами субъекта РФ и политического центра соответственно. Основной критерий, которому должны соответствовать законы первого типа - отсутствие противоречий с положениями источников права второго и третьего типа.

Подотчетны ли законодательные структуры муниципалитетов таковым, что функционируют на уровне субъекта или политического центра? Можно отметить, что локальные парламенты в РФ могут работать практически полностью автономно. Самый главный критерий, которому должны соответствовать их активности, мы определили выше - издаваемые муниципальными парламентами законы не должны противоречить государственным, что принимаются на уровне регионов или политического центра.

То же можно сказать и об исполнительной власти в муниципалитетах. Прямой подотчетности мэры городов перед региональными и федеральными структурами не имеют. Вместе с тем на практике участие муниципалитетов в федеральных и региональных программах может предполагать формирование дополнительных механизмов ответственности местных органов исполнительной власти перед государственными.

Какова специфика судебных органов власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне? Можно отметить, что соответствующая ветвь политического управления в РФ характеризуется гораздо более строгой субординацией, чем при сопоставлении законодательных и исполнительных структур (в большей степени, конечно, здесь прослеживается схожесть со спецификой коммуникации институтов второго типа). Решения судов первой инстанции, локализованных в конкретных муниципалитетах, могут пересматриваться на уровне региональных структур, а после - федеральных.

Специфика местного самоуправления

Изучив то, что представляют собой структура и функции государственного управления, мы можем рассмотреть специфику политических механизмов, реализуемых конкретно на муниципальном уровне.

Так, для начала исследуем трактовки соответствующего понятия, что распространены в среде российских исследователей. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно считать синонимами. Для определения соответствующих терминов мы можем обратиться к положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, рассматриваемое понятие можно трактовать как право, а также реальную способность локальных органов регламентировать значительный объем государственных дел и управлять ими, функционируя в рамках закона, при готовности брать ответственность и действиях в местных интересах.

Муниципальное управление, как мы отметили выше, в Конституции РФ отделено от государственного. Фактически же его самостоятельность прослеживается не во всех сферах, но во многих аспектах.

Основные критерии местного самоуправления, которые выделяют российские исследователи:

• автономность административного контроля муниципального органа власти над локальной территорией;
• отсутствие строгой подотчетности муниципального органа власти государственному;
• участие граждан города или района в локальных политических процессах, гарантии предоставления социальной защиты жителям муниципалитета со стороны местных органов власти.

Соотнесение государственной и муниципальной службы

Следующий аспект, в котором полезно будет рассмотреть функции системы государственного управления, а также муниципальных политических механизмов - специфика соответствующих видов гражданской службы. Дело в том, что не все должности в структурах власти на том или ином уровне выборные. Значительный процент сотрудников соответствующих учреждений - назначаются на свою должность в рамках служебных контрактов.

Насколько велика разница между государственной и муниципальной службой? В принципе, закономерность здесь схожа с таковой, что характеризует соотнесение исполнительных и законодательных ветвей власти на разных уровнях. Госслужащие - как на государственных должностях, так и на муниципальных, в принципе, могут заниматься одной и той же работой. Их позиции могут звучать совершенно одинаково. Это неудивительно, поскольку ключевые функции органов государственного управления и муниципальных политических механизмов, в принципе, совпадают.

Касательно российских служащих - к ним предъявляются практически одинаковые требования в части профессиональной компетентности при поступлении на службу и заключении соответствующего контракта вне зависимости от уровня функционирования того или иного органа власти. В свою очередь, практическое содержание деятельности служащих на государственных и муниципальных должностях может различаться в силу разности правовой базы, составляющей основу работы специалистов на соответствующих должностях. Предполагается, что госслужащие будут опираться в своей деятельности главным образом на федеральные и региональные законы. Сотрудники на соответствующих должностях в органах муниципальной власти будут задействовать чаще всего локальные источники права, утверждаемые парламентами городов и районов.

Госслужащие в своей деятельности, как правило, подотчетны вышестоящим структурам власти. Например, человек, работающий в Министерстве финансов Республики Башкортостан, должен будет согласовывать свои активности с Минфином РФ. В свою очередь, гражданин, занимающий должность муниципального служащего в Комитете по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула, будет обязан подчиняться распоряжения Минфина РФ только в случае, если это прямо предписывается тем или иным источником права.

Таким образом, основные функции государственного управления находят отражение также и на уровне муниципальных политических процессов. Однако, непосредственное содержание активностей на разных уровнях может быть несхожим в силу различающейся правовой базы, которая лежит в основе деятельности служащих и выборных лиц.

Государственное управление на предприятии

В России значительный процент предприятий находится во владении государства. Какова специфика организации менеджмента в таких фирмах? Функции государственного управления организацией, осуществляющей те или иные коммерческие активности, конечно же, будут значительно отличаться от таковых, что характерны для политических процессов. В некоторых аспектах между ними можно находить корреляцию - например, если речь идет о решении социальных задач, связанных с трудоустройством граждан или экономическим развитием региона. Но функции управления предприятием, осуществляемого государством, будут характеризоваться, прежде всего, решением хозяйственных задач. Таких как повышение рентабельности производства, поиск новых партнеров, поставщиков, освоение перспективных рынков сбыта и т. д. В этом смысле государственные предприятия могут задействовать схемы менеджмента, свойственные для частных структур.

На госпредприятиях в общем случае не предполагается формирования должностей, на которые назначаются люди в рамках служебных контрактов. Как правило, сотрудники соответствующего типа компаний заключают трудовые договоры с работодателем. В некоторых сегментах экономической деятельности подходы государственных и частных предприятий и вовсе трудно различимы - например, в банковской сфере. То же самое, вероятно, можно сказать о нефтегазовом секторе. Вместе с тем в ряде случаев функции и методы государственного управления все же могут внедряться практику менеджмента на госпредприятиях. Например, это может касаться выстраивания отношений между управляющими структурами фирмы по вертикали - так как это происходит, например, в случае взаимодействия федеральных и региональных органов власти.